Moderne en complexe crises vereisen een robuuster veiligheidsbestel

Het Nederlandse veiligheidsbestel staat onder druk. Klimaatverandering leidt tot extremere weersomstandigheden, internationale spanningen vergroten de hybride dreiging en er is steeds meer sprake van maatschappelijke ontwrichting. Tegelijkertijd is de (bestuurlijke) organisatie van veiligheid versnipperd. Cruciaal daarbij zijn de 25 veiligheidsregio’s. Hoewel zij bij hun oprichting 20 jaar geleden logisch waren, is het nu de vraag of deze structuur wel toekomstbestendig is? Een robuuster veiligheidsbestel ontstaat wanneer de taken en verantwoordelijkheden in de crisisbeheersing worden overgenomen door de twaalf provincies.

De veiligheidsregio’s zijn tot stand gekomen om de samenwerking tussen gemeenten te versterken op het gebied van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. In de praktijk zijn zij uitgegroeid tot een extra bestuurslaag, met eigen besturen, ambtelijke organisaties en (wettelijke) verantwoordelijkheden. Dat leidt tot onduidelijkheid: wie is uiteindelijk verantwoordelijk bij een grote crisis? De burgemeester, de voorzitter van de Veiligheidsregio of het Rijk? Deze bestuurlijke gelaagdheid vertraagt besluitvorming en maakt het systeem kwetsbaar in situaties waarin snelheid en eenduidigheid cruciaal zijn. Bovendien zijn de veiligheidsregio’s organisatorisch toegerust voor klassieke rampenbestrijding en niet gefocust op moderne crisisbeheersing.

Provincies zijn beter gepositioneerd om deze rol over te nemen. Zij vormen al een verankerde bestuurslaag met democratische legitimatie, strategische slagkracht en gebiedsgerichte coördinatie. Provinciale grenzen sluiten beter aan bij andere beleidsterreinen die direct raken aan veiligheid, zoals ruimtelijke ordening, infrastructuur en natuurbeheer. Veiligheid is niet een op zichzelf staand vraagstuk; het is verweven met de maatschappelijke inrichting van ons land.

De huidige indeling in 25 veiligheidsregio’s zorgt ook voor versnippering van expertise en capaciteit. Niet elke regio heeft dezelfde schaal of middelen om complexe crises het hoofd te bieden. Door de verantwoordelijkheid te concentreren bij de provincies kan kennis beter worden gebundeld en kan efficiënter worden geïnvesteerd in specialistische capaciteiten, zoals crisiscommunicatie, data-analyse, publiek-private – en civiel militaire samenwerking. Minder regio’s betekent bovendien minder bestuurlijke drukte, beter overzicht en significante kostenbesparing.

Ook de democratische controle is gebaat bij de provinciale verankering van veiligheidstaken. Provinciale staten hebben een duidelijke controlerende rol en zijn beter zichtbaar voor burgers dan de besturen van de veiligheidsregio’s die grotendeels buiten het publieke debat opereren. Door veiligheid expliciet onderdeel te maken van het provinciaal beleid, wordt het onderwerp beter bespreekbaar en transparanter verantwoord.

Dat betekent niet dat gemeenten buitenspel worden gezet. Integendeel: zij blijven onmisbaar in de lokale uitvoering en signalering. Maar de regie, voorbereiding en coördinatie bij complexe crises hoort thuis op een niveau dat overzicht, doorzettingsmacht en samenhang kan bieden. De provincie kan die rol vervullen, in nauwe samenwerking met gemeenten, het Rijk en andere veiligheidspartners. De provincie is ook prima in staat de grensoverschrijdende coördinatie met buitenlandse hulpdiensten en gezag van buurlanden af te stemmen.

Als Nederland zijn veiligheidsbestel wil voorbereiden op de uitdagingen van de komende decennia, is bestuurlijke durf nodig. Het heroverwegen van de rol van de veiligheidsregio’s en het beleggen van hun taken bij de provincies is een noodzakelijke stap naar een sterker, overzichtelijker en democratischer systeem. Veiligheid is te belangrijk om versnipperd te organiseren.

Wanneer een ramp zich voltrekt — een grote brand, een aanslag, een pandemie of ernstige ordeverstoringen — kijkt iedereen naar één persoon: de burgemeester. In Nederland is de burgemeester wettelijk het boegbeeld én de eindverantwoordelijke in crisissituaties. Dat klinkt logisch, maar het wringt. Want hoewel burgemeesters een sleutelrol spelen in crisisbeheersing, zijn zij vaak onvoldoende opgeleid en getraind om daadwerkelijk als crisismanager op te treden. Dat is geen verwijt aan individuele burgemeesters, maar een structureel probleem in ons bestuurssysteem.

Burgemeesters worden niet gekozen op basis van ervaring met crisismanagement, maar worden geselecteerd op basis van bestuurlijke kwaliteiten, politieke sensitiviteit en verbindend vermogen. Dat zijn belangrijke eigenschappen, maar ze vormen geen vervanging voor specialistische kennis over rampenbestrijding, besluitvorming onder extreme druk en multidisciplinaire samenwerking met veiligheidsdiensten. Crisismanagement is een vak apart, vergelijkbaar met chirurgie of luchtvaart: je leert het niet alleen uit boeken, maar vooral door intensieve training, oefening en herhaling daarvan.
In de praktijk volgen burgemeesters wel cursussen en oefeningen, maar die zijn vaak beperkt in duur en diepgang. Een paar simulaties per jaar staan in schril contrast met de dagelijkse training van politie, brandweer, ambulancepersoneel en defensie. Toch wordt van de burgemeester verwacht dat hij of zij in enkele minuten beslissingen neemt met mogelijk levensgrote gevolgen. Denk aan evacuaties, noodverordeningen of communicatie richting een angstige bevolking. Zonder diepgaande training bestaat het risico dat besluiten te laat, te voorzichtig of juist te rigoureus worden genomen.

Daarnaast is er het probleem van rolverwarring. In crisissituaties moet de burgemeester tegelijkertijd bestuurder, woordvoerder, verbinder en beslisser zijn. Dat vraagt om mentale weerbaarheid en stressbestendigheid op topniveau. Veel burgemeesters geven ook zelf aan hoe zwaar deze verantwoordelijkheid weegt. Het is dan ook geen toeval dat evaluaties na crises regelmatig wijzen op gebrekkige regie, onduidelijke communicatie of te grote afhankelijkheid van adviseurs. Een sterke adviseursrol is waardevol, maar mag nooit een gebrek aan eigen deskundigheid maskeren.
Een veel gehoord geluid is dat burgemeesters er niet alleen voor staan en dat veiligheidsregio’s zijn ingericht om expertise te bundelen. Dat is waar, maar uiteindelijk is het de burgemeester die het besluit ondertekent en publiekelijk verdedigt. Verantwoordelijkheid zonder voldoende voorbereiding is geen kracht, maar een kwetsbaarheid — voor de bestuurder én voor de samenleving.

De oplossing ligt wat mij betreft niet in het afschaffen van de burgemeestersrol in crises, maar in het serieus professionaliseren ervan. Denk aan verplichte opleidingstrajecten, vergelijkbaar met die van topambtenaren of militaire leiders. Of aan het aanstellen van gespecialiseerde crisisburgemeesters in risicovolle regio’s. Ook kan worden overwogen om de (operationele leiding) explicieter bij professionals te leggen, terwijl de burgemeester zich richt op legitimiteit, communicatie en publieke verantwoording.

Crisismanagement is te belangrijk om te baseren op goede bedoelingen en improvisatie. Zolang burgemeesters onvoldoende zijn opgeleid en getraind voor deze taak, blijft de vraag gerechtvaardigd of we onze veiligheid niet overlaten aan een systeem dat vooral vertrouwt op hoop en ervaring — in plaats van op vakmanschap.

Nederland was begin deze eeuw een vredelievend landje waar het goed toeven was. Dat is nu wel anders. Het leefklimaat is aanzienlijk verslechterd. Je hoort veel mensen daarover klagen en het vertrouwen in de overheid is tot een dieptepunt gedaald. Dat is niet zo moeilijk te verklaren, omdat vier kabinetten Rutte en het kabinet Schoof deze neerwaartse spiraal hebben ingezet en de verbinding met de samenleving volledig zijn kwijt geraakt.
Actueel nieuws over wantoestanden bij de belastingdienst en het UWV, het cellentekort in combinatie met het vroegtijdig vrijlaten van gevangen, het volledig uit de hand gelopen vluchtelingenvraagstuk, de structurele afname in onderwijskwaliteit en de toenemende excessen rond personen met verward gedrag illustreren dit. Slechts enkele voorbeelden van wanbestuur, waaruit blijkt dat het (partij)politieke belang en machtsbelangen prevaleren boven het maatschappelijke belang.

Ook andere kwesties doen de verontwaardiging toenemen. Wat te denken van de (druggerelateerde) criminaliteit, culminerend in aanslagen, vendetta’s, femicide, verpaupering van de grote steden en een hoge mate van agressie jegens onze hulpverleners. Zelfs conducteurs worden al uitgerust met de wapenstok. Het bezuinigen op de Nationale Politie waarbij de agent uit het straatbeeld is verdwenen, eist hier zichtbaar zijn tol. Nederland is inmiddels een walhalla geworden voor de georganiseerde criminaliteit.

Al ruim drie jaar worden er miljarden gepompt in Oekraïne. Een oorlog die niet de onze is. Ook wordt er aanzienlijk meer geld afgedragen aan de EU, terwijl we daar steeds minder voor terugkrijgen. En dit terwijl er onverantwoordelijk wordt bezuinigd op de publieke dienstverlening. Ook boeren en vissers wordt een strop om de nek gelegd, terwijl we die sectoren moeten koesteren. Zeker in een tijd waarin de samenleving weerbaar moet worden. De manier waarop onze geschiedenis wordt bekritiseerd en bestuurders vluchten in excuses voor gebeurtenissen in het verleden doen ook de wenkbrauwen fronsen. De overheid laat de ouderen in de steek en ook de jonge generatie heeft het erg moeilijk op de arbeids- en woningmarkt. Het is bizar dat een hoog percentage jongeren een burn-out heeft en velen het land verlaten en zich elders vestigen. Voorts slipt ons wegennet dicht, worden karakteristieke molens en tulpenvelden vervangen door windmolens en ‘parken’ met zonnepanelen, laten we de aardbevingsslachtoffers en andere gedupeerden in de steek, vergaderen we ons suf over onnavolgbaar klimaat- en stikstofbeleid en neemt de polarisatie en verharding in de maatschappij sterk toe.

Deze en meer sluimerende ontwikkelingen brengen ons maatschappelijk welbevinden in een neerwaartse spiraal. Bij de burgers leidt dat tot irritatie en frustratie. Een ontwikkeling die politici, bestuurders en mainstreammedia liever niet zien, omdat ze meer met hun eigen ‘merk’ bezig zijn dan met de publieke zorg. Kernwaarden als integriteit, betrouwbaarheid en moreel besef worden met het grootste gemak geschonden. Allemaal signalen die in samenhang gemakkelijk kunnen leiden tot een verdergaande maatschappelijke ontwrichting.

Nederland wijst graag met het vingertje naar andere landen, maar laten we nu eerst de hand maar eens in eigen boezem steken. We kunnen niet ontkennen dat ons land zichtbaar in verval is en op vele internationale ranglijstjes daalt in de waardering. Gelukkig zit revolutionair optreden niet in onze genen, daar er anders al een bestorming van het Binnenhof had plaatsgevonden. Laten we er voor waken dat het niet zover komt. Hier ligt een grote uitdaging voor het nieuwe kabinet om de komende jaren het tij te doen keren zodat het leefklimaat weer een stuk aantrekkelijker wordt. Nederland moet weer een land worden om trots op te zijn!

Een coronavirus is door de overheid aangepakt met tal van disproportionele maatregelen. Adviezen vanuit de WHO en het OMT werden blindelings opgevolgd. Er was slechts oog voor de zorgsector, waarbij onderwijs, economie en maatschappelijk welzijn werden verwaarloosd. Er ontstond onduidelijkheid over mondkapjes, langdurige lockdowns, de avondklok en de introductie van een nauwelijks getest mRNA-vaccin. De crisiscommunicatie was primair gericht op angstinboezeming om het gedrag van mensen te beïnvloeden. ‘U doet het voor de veiligheid van een ander’. En men duldde geen tegenspraak. Critici werden weggezet als ‘wappies’ en complotdenkers.

De effecten van deze crisisaanpak zijn niet gering. Jongeren kampen met psychosociale problematiek, ouderen zijn vereenzaamd, veel MKB-bedrijven zijn in financiële problemen geraakt, de polarisatie binnen de samenleving heeft schrikbarende vormen aangenomen (gevaccineerde-versus niet gevaccineerde mensen) en dan is er nog de onverklaarbare oversterfte waarvan wordt weggekeken. Overheid, politiek en vooral de media hebben niets geleerd uit deze periode. Zij zijn sinds februari 2022 kritiekloos en in ‘tunnelvisie-modus’ gegaan over de oorlog in Oekraïne. Het coronavirus van toen heet nu het oorlogsvirus.

Regeringsleiders onderstrepen dat het ‘onze oorlog’ is en rechtvaardigen een miljardeninvestering in de NAVO, Oekraïne en de defensie-industrie met het adagium dat dit nodig is voor ‘onze veiligheid’. De macht en arrogantie van de EU, NAVO en in het bijzonder president Trump bepalen wat de lidstaten moeten doen. Parlementariërs gaan hier buigend als knipmessen in mee. Het ‘oorlogsmanagementteam’ bestaande uit Generaals vermarkt oorlog, dood en verderf als een aantrekkelijke product. De Koning spreekt woorden als “Nederland moet tot de tanden toe worden bewapend” en Mark Rutte voegt daaraan toe “wanneer u als gezin geen 8.000 euro per jaar extra afdraagt aan belastingen, dan spreekt u straks Russisch”. Het angstinstrument wordt weer als wapen uit de kast gehaald. De bevolking moet een noodpakket aanschaffen. Er worden schuilkelders ingericht en men wordt voorgespiegeld dat de kans groot is dat essentiële voorzieningen langdurig gaan uitvallen. En tegenspraak wordt niet op prijs gesteld. Mensen die kritisch reflecteren worden aangemerkt als Poetin aanhangers en verspreiders van desinformatie. Leve de democratie en de vrijheid van meningsuiting!

We zien een herkenbare risico-regelreflex van politiek en overheid. Het overreageren van bestuurders op een dreiging, die veel groter wordt voorgesteld dan ze is. Daarbij is sprake van gevaarlijke tunnelvisie, doelredeneringen en groupthink. Is Rusland wel een reële dreiging voor het NAVO-grondgebied? Is de Russische krijgsmacht wel zo sterk, nu blijkt dat ze in drie jaar tijd nog niet eens een klein stukje Oekraïne in bezit hebben? Is het wel gerechtvaardigd om jaarlijks miljarden euro’s extra te investeren in de defensie-industrie en in wapentuig voor Oekraïne, terwijl dit ten koste gaat van bezuinigingen op de zorg, onderwijs, politie, brandweer en andere voorzieningen? Bewijslast voor dit alles blijft achterwege!
Het revitaliseren van de krijgsmacht na 30 jaar van bezuinigen is begrijpelijk. Ook een wake-up call om als samenleving weerbaarder en veerkrachtiger te worden is gerechtvaardigd. Onnodige oorlogsretoriek, bangmakerij en disproportionele oorlogsinvesteringen zijn echter verwerpelijk en hebben zelfs een averechts effect. Zeker tegen de achtergrond van de vertrouwens-implosie bij burgers in overheid, politiek en media. De kritische burger heeft deze strategie en manipulatie inmiddels feilloos in de gaten.

De belangrijkste uitdaging voor verantwoordelijke autoriteiten en de media is de lessen van de coronajaren te leren. Kritische vragen blijven stellen, verbindend leiderschap tonen en vooral niet laten meeslepen door het dominante oorlog narratief. Het is nu tijd het oorlogsvirus in te dammen. Anders creëren we een ‘nieuwe pandemie’ die alleen maar tot meer maatschappelijke ellende leidt. En daar zit niemand op te wachten.

Sinds 1977 heeft de Tweede Kamer als controle-instrument de parlementaire enquête ingezet om onderzoek te doen naar ernstige gebeurtenissen die veel impact hebben op (delen van) de samenleving. De laatste enquêtes waren die van de gaswinning Groningen (2019-2023) en de toeslagenaffaire (2021-2024). Momenteel loopt de enquête naar de aanpak van de coronacrisis (2021-2026). Opvallend is dat vrijwel alle onderzoeksrapporten dezelfde conclusies trekken. Het parlement is onjuist, onvolledig, ontijdig en onzorgvuldig geïnformeerd. Er is sprake van een tunnelvisie en de belangen van de gedupeerden zijn niet serieus genomen door de overheid. Burgers en samenleving betalen elke keer weer een hoge prijs. De onderzoeksrapporten worden met veel publicitaire aandacht gepresenteerd, de Tweede Kamerleden zijn geschokt en vervolgens zien we weinig tot geen verbeteringen in de praktijk. Het lijkt veel op een ‘toneelstukje voor de bühne’. De parlementaire enquête in zijn huidige opzet is nutteloos en achterhaald. Een fundamenteel andere opzet is dringend gewenst.

In de huidige aanpak zien we een aantal knelpunten. De voorbereiding en uitvoering van de enquête duurt veel te lang. Dat betekent dat verantwoordelijke functionarissen die onder ede worden gehoord vaak al een andere functie vervullen en geen ‘actieve herinneringen’ meer hebben aan het verleden. De Tweede Kamerleden die zitting hebben in de commissie doen dit naast hun reguliere taak en doorgaans hebben zij te weinig inhoudelijke kennis van het dossier. Dit alles draagt niet bij aan scherpe conclusies en aanbevelingen. Het is bizar dat het onderzoek naar de coronapandemie meer dan vier jaar in beslag gaat nemen. Daar komt nog bij dat de Tweede Kamer zelf een belangrijke rol vervulde in die crisisaanpak en dus onderzoek doet naar het eigen functioneren. Zeer onwenselijk. Een andere constatering is dat de parlementaire enquêtecommissie geen toezichthoudende rol heeft bij de implementatie van de verbetermaatregelen. M.a.w. de Kamer ziet machteloos toe dat het onderzoek in de praktijk weinig tot geen resultaat oplevert. De toeslagenaffaire is daarvan het sprekende voorbeeld.

De tijd is rijp het controle-instrument van de parlementaire enquête te vernieuwen en uit handen van de Tweede Kamer te nemen. Dat kan als volgt. Benoem een commissie van externe deskundigen (passend bij het onderzoek) die onder regie van de Tweede Kamer geheel onafhankelijk het onderzoek gaat uitvoeren. Geef daarbij de richtlijn mee dat het onderzoek binnen één jaar moet worden afgerond. Maak de verhoren voor het publiek breed toegankelijk en streef een maximale transparantie en openheid na. Omdat de commissie uit materiedeskundigen met praktijkervaring bestaat, is de inhoudelijke diepgang van het onderzoek gewaarborgd. Geef de commissie ook een toezichthoudende taak. Dat kan door na de presentatie van het eindrapport de commissie nog één jaar aan te houden om toe te zien op het implementatieproces van de verbetermaatregelen en over de voortgang de Tweede Kamer te informeren. Twee jaar na start van de werkzaamheden kan de onderzoekscommissie worden ontmanteld. Snel, efficiënt, doeltreffend en maatschappelijk relevant.

Met deze verfrissende aanpak wordt primair recht gedaan aan de gedupeerden en de samenleving als geheel. Zij krijgen veel sneller duidelijkheid over het ‘ongekende onrecht’ dat is aangedaan en over de hersteloperatie. Daarnaast wordt de kwaliteit van het onderzoek aanzienlijk verbeterd, kunnen de Tweede Kamerleden zich weer richten op hun primaire taak, is de objectiviteit van het onderzoek geborgd en is er een strakker toezicht op het naleven van de onderzoeksbevindingen. Het 50 jaar oude controle-instrument loopt dan weer in de pas met de moderne maatschappelijke ontwikkelingen en zal daarmee van grotere betekenis kunnen zijn.

In een samenleving die steeds onveiliger wordt, worden ook scholen regelmatig geconfronteerd met crisissituaties. Voorbeelden zijn schiet- en steekincidenten, terreurdreiging, digitale ontwrichting, zedendelicten, fraude, infectieziekten en ernstige ongevallen tijdens schoolreisjes. Het zijn tragische gebeurtenissen met veel impact op leerlingen, onderwijzend personeel, ondersteunende medewerkers, familieleden en verwanten. De vraag is of scholen wel voldoende zijn voorbereid op complexe crisissituaties? Het antwoord daarop is “nee”. Scholen onderkennen weliswaar de risico’s, maar de gedachte “ons zal het wel niet overkomen” overheerst. Bovendien ontbreekt het veelal aan tijd en geld om hier voldoende aandacht aan te besteden. De scholen hebben veel lering kunnen trekken uit de coronacrisis. Maar van een echte ‘wake-up call’ is geenszins sprake.

De meeste scholen in het primair, middelbaar-, en voortgezet onderwijs hebben wel een protocol voor de bedrijfshulpverleningsorganisatie. Daarin besteden zij aandacht aan fysieke veiligheid, Arbo, bedrijfshulpverlening en bijbehorende ontruimingsprocedures. De laatste jaren is aandacht voor sociale veiligheid (pestgedrag, suïcide e.d.) en cybersecurity daaraan toegevoegd. Deze protocollen bieden echter geen stevige basis voor een diversiteit aan crisistypen in samenhang met een professionele voorbereiding, aanpak en nazorg. Crisisbeheersing staat nog onvoldoende op de bestuurlijke agenda en bij toezichtsorganen is het ook geen gespreksthema. De kennis van de verantwoordelijke functionarissen schiet tekort en er wordt te weinig samengewerkt met hulpdiensten en het openbaar bestuur. Het hoger- en universitair onderwijs heeft de laatste jaren een inhaalslag gemaakt. Maar ook hier is verdere intensivering aan te bevelen.

Gek genoeg lijken parlementariërs, het ministerie van OCW en de onderwijs koepelorganisaties zich hier niet druk over te maken. Op de vraag “moeten hier geen visie en beleidsrichtlijnen voor komen” is het antwoord steevast: “niet nodig: het veld moet het doen”. Dat schiet niet op en is een miskenning en onderschatting van dit belangrijke thema. Ook wordt er door het departement geen budget beschikbaar gesteld voor een verbeterprogramma crisisbeheersing in tegenstelling tot het Ministerie van VWS die dat wel heeft gerealiseerd voor de zorgsector.

Voor crisisbeheersing in het onderwijs is meer aandacht nodig. Scholen zullen een adequaat crisisplan moeten opstellen waarin ze beschrijven hoe ze crises aanpakken. Verder is het van belang dat scholen een netwerk onderhouden met hun publieke en private veiligheidspartners. Bij crisisbeheersing gaat het om kennis en kennissen. De Veiligheidsregio is voor de meeste scholen nog een onbekende organisatie en dat is anno 2024 onbegrijpelijk. Het is ook opmerkelijk dat de Veiligheidsregio’s zich niet inspannen om de onderwijssector (kwetsbare objecten) te ondersteunen in de crisispreparatie. Onderwijsinstellingen moeten ook beschikken over een professioneel crisisteam dat in stelling wordt gebracht als het daadwerkelijk misgaat. De deskundigheid van functionarissen die hierin een rol vervullen moet op peil zijn. Er zal daarom ook aandacht moeten worden besteed aan het opleiden, trainen en oefenen van deze mensen. Veiligheid is niet alleen iets voor de bestuurstafel, maar een verantwoordelijkheid van allen die binnen de school werkzaam zijn.

Het zou triest zijn wanneer we pas tot dit inzicht komen na een ernstige school shooting met veel slachtoffers. Schietdrama’s die in de VS, Duitsland en Finland regelmatig voorkomen (recent nog op 2 april 2024 in Finland). Voorspelbaar is dat Kamerleden in voorkomend geval geschokt zijn, het ministerie van OCW met een verbeterprogramma komt en dat alle scholen hun crisisorganisaties beter moeten gaan inregelen. Dit onder het motto van ‘een ramp op z’n tijd geeft pas richting aan het beleid’. Neem dit onderwerp dus uitermate serieus en ‘repareer het dak van de school als de zon schijnt’. Leerlingen en studenten hebben recht op kwalitatief hoogwaardig onderwijs in een zo veilig mogelijke omgeving.