Pandemiewet is een feit; transparantie als tegengif

[KOP]Twee werelden

Geachte senatoren,

In januari bood mijn stichting, de Biomedische Rekenkamer, de leden van de Eerste Kamer een tegeltje aan met de tekst “Onwetendheid is vanaf nu een keuze” en in de toespraak refereerde ik aan de verantwoordelijkheid van ingenieurs en luchtwaardigheid van hun producten. En als voorbeeld aan de raket met ruimteveer De Challenger. Dat werd een ramp door groepsdenken en monocultuur. Belangrijke beslissingen vergen verantwoordelijkheid en objectieve validatie.
De vraag is nu, is deze pandemiewet érger dan een ramp, eigenlijk dus een monsterwet, of een noodzakelijke slaapwet?

U werd het er tijdens de debatten niet over eens. U vond evaluatie niet nodig, laat staan dat u aan validatie toe kwam.

Er lijkt sprake van twee werelden.
> Het verhaal van de overheid, de media, de denktank desinformatie
> De verborgen data en gecensureerde feiten, en natuurlijk speculaties

Ik doorloop die twee werelden met een beeldverhaal naar misschien wel de belangrijkste keuze van uw leven.

Als de coronacrisis, de aardbevingsproblematiek, de toeslagenaffaire en de vluchtelingencrisis ons iets duidelijk maken is het wel dat onze bestuurders geen crisismanagers zijn. Ze polderen teveel, zijn zich veelal niet bewust van de urgentie van de zaak, communiceren vanuit de reputatiegedachte en zijn niet opgeleid om onder stressvolle omstandigheden de juiste besluiten te nemen. Dit is niet zo verwonderlijk, omdat crisisbeheersing een vak is, dat je er niet zo maar even bijdoet. Het vereist specifieke vaardigheden, kennis en vooral ervaring en daar zijn bestuurders niet goed voor toegerust. Onderzoeksrapporten tonen aan dat het in de bestuurlijke leiding en coördinatie van rampen en crises vaak misgaat. Dat leidt met enige regelmaat tot een vroegtijdig vertrek van een burgemeester en/of minister. Vervolgens staan er nieuwe en onervaren bestuurders aan het roer die in dezelfde valkuil stappen. Het ligt voor de hand bestuurders niet meer met deze complexe taak te belasten.
Laat de aansturing van een crisisteam over aan een professional. Een goed opgeleide en ervaren crisismanager die fulltime met deze materie bezig is. Neem een voorbeeld aan grote bedrijven. Daar heeft een crisismanager (Emergency Manager) de leiding en het mandaat tot het nemen van besluiten in crisissituaties. De bestuurder blijft eindverantwoordelijk, faciliteert de crisismanager en functioneert daarbij op ‘gepaste’ afstand. De crisismanager heeft zelfs de bevoegdheid om de bestuurder als instrument in te zetten in zijn of haar operatie. Bijvoorbeeld door invulling te geven aan de crisiscommunicatie of aandacht te besteden aan de slachtoffers en/of nabestaanden. Wat betekent dit dan in de praktijk voor het optreden van het openbaar bestuur in crisissituaties?
Bij rampen en crises op lokaal niveau zal het gemeentelijk beleidsteam niet meer door de burgemeester, maar door het hoofd van de afdeling crisisbeheersing/openbare orde en veiligheid van de gemeente worden aangestuurd. Een functionaris met veel praktijkervaring, een operationele mindset en kennis van zaken. Binnen de Veiligheidsregio zal niet de burgemeester van de grootste gemeente, maar de directeur Veiligheidsregio het regionale beleidsteam voorzitten. Een ervaren crisismanager die van wanten weet. Wanneer we bij nationale crises opschalen naar het Rijksniveau, wordt er een Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCB) geactiveerd. Die commissie zal dan niet door de premier of de minister van Justitie en Veiligheid worden voorgezeten, maar door de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV). Een deskundige met veelal een operationele achtergrond. Wanneer je voorts het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC) integreert met het Territoriaal Operatiecentrum (TOC) van de krijgsmacht tot een professionele crisisorganisatie die verantwoordelijk is voor de bovenregionale operationele coördinatie, dan ontstaat er een crisisstructuur die veel effectiever is met een meer dienende rol voor bestuurders.
Juist omdat rampen en crisissituaties steeds complexer en sluimerend van karakter worden, vereist het bijbehorend leiderschap een hoge mate van kwaliteit en professionaliteit. Dat mag niet worden onderschat, het kan (extra) slachtoffers voorkomen. De coronacrisis is een harde leerschool geweest en heeft onmiskenbaar aangetoond hoe ongemakkelijk en reactief bestuurders hebben gefunctioneerd. Men liet zich leiden door de dominantie en tunnelvisie vanuit de (medische) wetenschap en verschool zich daarachter wanneer het mis ging. Echte crisismanagers hadden hier het verschil kunnen maken. Het is de hoogste tijd dat crisisbeheersing als een vakdiscipline wordt erkend. Bestuurders moeten dan wel over hun eigen schaduw heenstappen en de moed tonen een stapje terug te doen. In dat opzicht kunnen we veel leren van het bedrijfsleven. Een mooie en concrete invulling van de nieuwe en open bestuurscultuur. Dit in de wetenschap van “iets dat je zelden doet, doe je zelden goed”.

Het is duidelijk zichtbaar dat Nederland, maar ook andere Europese landen de vluchtelingenproblematiek niet meer beheersen. Het aantal ontheemden groeit gestaag en de problemen met (tijdelijke) opvang, huisvesting en integratie nemen zienderogen toe. Het betreft niet alleen oorlogs-, economische- en politieke vluchtelingen, maar ook gelukszoekers. In 2021 en 2022 heeft Nederland al aan meer dan 200.000 asielzoekers onderdak verleend. Dat kan niet zo verder gaan. Onheilspellende gedachte is dat de komende decennia nog miljoenen extra klimaatvluchtelingen vanuit Afrika hun domicilie zoeken in West-Europa. Mensen die hun vaderland moeten ontvluchten, omdat grote gebieden niet meer levensvatbaar zijn vanwege extreme droogte of langdurige regenval. Europa dient zich op een andere manier te prepareren. Als adagium moet gelden: ‘niet de vluchteling bepaalt waar hij of zij naar toe gaat, maar Europa bepaalt de bestemming’! Wat betekent dit in de praktijk?

Momenteel is het zo dat het land van aanmelding verantwoordelijk is voor de opvang, registratie, verstrekken van asielstatus en/of uitzetting naar het land van herkomst. Dit impliceert dat ‘interessante’ landen zoals Nederland een veel grotere aantrekkingskracht op vluchtelingen hebben dan impopulaire landen binnen de Europese Unie zoals bijvoorbeeld Hongarije en Oostenrijk. Er is weliswaar Europese regelgeving, maar in de praktijk blijkt dat landen, afhankelijk van het politieke klimaat, daar verschillend invulling aan geven. En dat is moeilijk uit te leggen aan de eigen bevolking.
Hier toont zich de achilleshiel van de Europese Unie. Met vergaderen, regelgeving, financiële impulsen en autonomie van de lidstaten los je deze complexe problematiek niet op. Europa zal een uitvoerend mandaat nodig hebben deze (potentiële) crisis het hoofd te kunnen bieden. Dat kan prima worden gerealiseerd door de vluchtelingen zich te laten melden bij een Europees aanmeldcentrum (bijvoorbeeld in Duitsland: “wir schaffen das”). Een goed geoutilleerde locatie waar je grote aantallen vluchtelingen kunt registreren en tijdelijk kunt huisvesten. Vluchtelingen die zich toch in andere landen melden, worden linea recta gedirigeerd naar het Europese aanmeldcentrum. Hier worden op basis van door de Europese Commissie vastgestelde criteria de vluchtelingen verdeeld over alle Europese landen c.q. teruggestuurd naar het land van herkomst. De aanmeldcentra van de lidstaten staan in nauw contact met het Europese aanmeldcentrum, dragen zorg voor het transport en bewaken de statusvoortgang van de asielzoekers. Voorwaarde is wel dat alle lidstaten zich aan deze regeling committeren!

Natuurlijk zijn aan deze opzet omvangrijke organisatorische, logistieke en financiële consequenties verbonden. Het gastland dat het Europees aanmeldcentrum faciliteert krijgt daarvoor de noodzakelijke steun vanuit de Europese Unie. Deze spilfunctie kun je om de vijf jaar laten rouleren tussen landen die daartoe in staat zijn. Deze aanpak biedt aanzienlijke voordelen zoals het gelijkmatig verdelen van de ‘pijn’, het versterken van de Europese solidariteit, het voorkomen van vluchtelingenchaos in de afzonderlijke lidstaten en het tonen van veerkracht en (operationele) slagkracht door de Europese Unie. Bovendien zal het ongewenste vluchtelingen afschrikken als de kans aanwezig is geplaatst te worden in een land dat niet hun keuze is.
Hiermee kan Europa de wereld laten zien niet alleen een papieren tijger te zijn, maar ook in staat te zijn tot een effectieve aanpak van de vluchtelingencrisis. Een advies aan Mark Rutte is dit voorstel te lanceren in Brussel. Europa kan momenteel wel wat fris elan en creativiteit gebruiken. De urgentie is aanwezig. Juristen zullen wel tegensputteren, maar die hobbel moet gemakkelijk zijn te nemen. Doormodderen op de huidige weg is absoluut gedoemd te mislukken. Het is de hoogste tijd dat Europa haar verantwoordelijkheid gaat nemen.

Regelmatig worden scholen geconfronteerd met incidenten en soms zelfs ernstige calamiteiten. Voorbeelden zijn schiet- en steekincidenten, terreurdreiging en radicalisering, cybercrime, zedendelicten, fraude, infectieziekten, integriteitsschending en ernstige ongevallen tijdens schoolreisjes (ramp op afstand). Het zijn tragische gebeurtenissen met veel impact op leerlingen, onderwijzend personeel en ondersteunende medewerkers. De coronacrisis heeft dit onmiskenbaar aangetoond. De vraag is of scholen, verantwoordelijke bestuurders en toezichthouders voldoende zijn voorbereid op complexe crisissituaties? Het antwoord daarop is “nee”. Scholen onderkennen weliswaar de risico’s, maar de gedachte “ons zal het wel niet overkomen” overheerst en in crisistijd vertrouwt men op improvisatievermogen. Bovendien ontbreekt het aan tijd en geld om hier voldoende aandacht aan te besteden.

De meeste scholen in het primair, voortgezet-, hoger- en universitair onderwijs hebben wel een protocol voor de bedrijfshulpverleningsorganisatie. Daarin besteden zij aandacht aan brandveiligheid, Arbo, bommelding en bijbehorende ontruimingsprocedures. De laatste jaren is aandacht voor sociale veiligheid (pestgedrag, suïcide e.d.) daaraan toegevoegd. Dit protocol biedt echter geen goede basis voor een diversiteit aan complexere crisistypen en een professionele aanpak. Crisisbeheersing staat nog onvoldoende op de bestuurlijke agenda en bij toezichtsorganen is het ook geen gespreksthema. De kennis van de verantwoordelijke functionarissen schiet te kort en er wordt te weinig samengewerkt met hulpdiensten en het openbaar bestuur.

Gek genoeg lijken parlementariërs, het ministerie van OCW en de onderwijs koepelorganisaties zich hier niet druk over te maken. Op de vraag “moeten hier geen beleidsrichtlijnen voor komen” is het antwoord steevast: “het veld moet het doen”. Dat schiet niet op en is een miskenning van dit thema. Alleen de Stichting School en Veiligheid spant zich in om goede ideeën te delen, maar dat is hoofdzakelijk op sociale veiligheid gericht. Ook wordt er door het departement geen budget beschikbaar gesteld voor een verbeterprogramma crisisbeheersing in tegenstelling tot het Ministerie van VWS die dat wel heeft voor de zorgsector.

Voor dit onderwerp is meer aandacht nodig. Scholen zullen op basis van een normenkader een visie, een risicoanalyse en een integraal crisisplan moeten opstellen. In het crisisplan moeten praktische zaken worden beschreven ten aanzien van melding en alarmering, op- en afschaling, leiding en coördinatie, informatievoorziening, crisiscommunicatie en nazorg. Verder is het van belang dat scholen een stevig netwerk onderhouden met hun publieke en private veiligheidspartners. Bij crisisbeheersing gaat het om kennis en kennissen. De Veiligheidsregio is voor de meeste scholen een onbekende organisatie en dat is anno 2023 onbegrijpelijk.

Als het op school daadwerkelijk misgaat, dan moet er een professioneel crisisteam in positie komen. De deskundigheid van functionarissen die hierin een rol vervullen moet op peil worden gebracht. Er zal daarom ook repeterend aandacht moeten zijn voor het vakkundig opleiden, trainen en oefenen van deze mensen. Alle medewerkers en leerlingen dienen daar periodiek bij te worden betrokken. Veiligheid is niet alleen iets voor de bestuurstafel, maar een verantwoordelijkheid van allen die binnen de school werkzaam zijn.

Het zou spijtig zijn wanneer we pas tot dit inzicht komen na een ernstige school shooting met veel slachtoffers. Voorspelbaar is dat Kamerleden dan geschokt zijn, het ministerie van OCW met een verbeterprogramma komt en dat alle scholen hun crisisorganisaties beter moeten gaan inregelen. Dit onder het motto van ‘een ramp op z’n tijd geeft pas richting aan het beleid’. Onderschat dit thema dus niet en ‘repareer het dak van het huis zolang het nog droog is’. Leerlingen en studenten hebben recht op kwalitatief hoogwaardig onderwijs in een zo veilig mogelijke omgeving.

Hulpverleners van brandweer, politie, defensie en de zorgsector doen in crisistijd doorgaans hetzelfde als in hun dagelijkse werk. Alleen nu in de tiende versnelling en met een tekort aan personele en logistieke middelen. Deze professionals zijn goed opgeleid en berekend op hun taak, ook in buitengewone omstandigheden. Bij bestuurders (en ambtenaren) ligt dat anders. In crisisomstandigheden verrichten zij totaal andere taken dan in ‘vredestijd’. Als voorzitter van een crisisteam is de bestuurder onder tijdsdruk, stressvolle omstandigheden, maximale media-aandacht en specifieke wet- en regelgeving verantwoordelijk voor snelle en adequate besluitvorming. Handelen in onzekerheid zijn bestuurders niet gewend. Zij zijn niet geselecteerd op de vaardigheden van een crisismanager. Voor deelname aan opleidingen, trainingen en oefeningen wordt weinig tijd ingeruimd. Bestuurders staan nu voor de enorme uitdaging om het adagium van ‘iets dat je zelden doet, doe je zelden goed!’ te loochenstraffen. Nog maandenlang zal een appel worden gedaan op de leidinggevende capaciteiten van bestuurders. Een stresstest van formaat.

Naast de leden van het kabinet en de burgemeesters (het openbaar bestuur) betreft het hier ook bestuurders van zorginstellingen, scholen, religieuze organisaties, maatschappelijke instellingen en bedrijven. Ervaring uit het verleden leert dat het in de bestuurlijke leiding en coördinatie van rampen en crises nogal eens mis gaat. Met regelmaat leidt dat na onderzoeksrapporten tot vroegtijdig vertrek van een bestuurder. Dat is niet zo verwonderlijk, omdat crisismanagement een vak is dat je er niet zo maar even bijdoet. Het vereist specifieke vaardigheden en kennis en daar moet je als bestuurder goed voor zijn toegerust. Universitaire en HBO-opleidingen bieden hiervoor onvoldoende houvast.

De coronacrisis maakt het in aard en omvang extra moeilijk. De angstfactor speelt een belangrijke rol. Er wordt gestreden tegen een onzichtbare vijand. De economie en het maatschappelijk leven zijn volledig stil gevallen. Bestuurders geven veelal online leiding aan hun crisisteams en ook de communicatie met de bevolking loopt via de (social)media. Er worden door de rijksoverheid draconische maatregelen getroffen die door lokale bestuurders binnen een kort tijdsbestek moeten worden uitgevoerd en gehandhaafd. Ook de conditie en het doorzettingsvermogen worden op de proef gesteld. Een ware slijtageslag.

De evaluatie van de crisis zal uitwijzen of bestuurlijk Nederland deze stresstest goed doorstaat. De uitkomst zal nog wel even op zich laten wachten en de kans is reëel dat tussentijds waardevolle informatie verloren gaat. Dat kan worden voorkomen door een proactieve inzet van de Onderzoeksraad Voor Veiligheid (OVV). Dit onafhankelijke onderzoeksorgaan zal observatoren kunnen toewijzen aan de belangrijkste besluitvormende gremia, zoals de ministeriële commissie crisisbeheersing (MCCB), het RIVM (outbreak managementteam), het landelijk operationeel team corona (LOTC) en het Veiligheidsberaad (25 regioburgemeesters). Tijdens de crisis kun je beter beoordelen of de juiste besluiten worden genomen en welke overwegingen daartoe hebben geleid.

De commissie Muller doet momenteel onderzoek naar het Nederlandse veiligheidsbestel en de werkwijze van de veiligheidsregio’s. Noodzakelijk vanwege de weeffouten die erin zijn ingeslopen en die slagvaardig handelen van bestuurders in crisistijd bemoeilijken. De ervaringen en lessen van de coronacrisis zullen ongetwijfeld waardevolle input leveren voor de eindrapportage.

Juist omdat crisissituaties steeds complexer worden vereist het bestuurlijk leiderschap een hoge mate van kwaliteit. Dat zal na de coronacrisis door niemand meer worden onderschat. De tijd is nu rijp om crisisbeheersing en integrale veiligheid als wetenschappelijke discipline te erkennen en een curriculum voor een volwaardige universitaire opleiding te ontwikkelen. Met een enkele theorieles binnen de opleiding bestuurskunde kan niet meer worden volstaan!